英国养老金改革的启示
来源： 安徽老年大学 作者： 最近，英国财政大臣乔治·奥斯本公布了新一轮的养老金改革措施。这个被外界称作“近一个世纪以来英国最大的养老金改革”其中的一个亮点是发行100亿英镑的养老金债券，支付高于市场的利率，明年1月起年龄超过65岁的人可以购买，一年期债券利率可能为2.8%，三年期债券利率为4%，每人最多可以投资1万英镑。这是英国政府通过金融市场来解决养老金问题的新尝试。
伴随着老龄化社会的来临，几乎所有发达国家的养老金体系都面临着巨大的压力，英国也不例外。英国面前的养老金体系有三个支柱：第一支柱为国家基本养老金，由政府通过国家保险体系强制征收并发放，覆盖所有公营和私营部门的雇员，统一缴费率统一养老金待遇，目前为每周102.15英镑；第二支柱为国家附加养老金，也称职业养老金，由雇主负责征缴与投资，从2012年起由自愿进行变为强制实施，所有符合条件的雇员都自动加入；第三支柱为个人自愿养老金及商业保险。
除了第三个支柱之外，英国养老金体系的其他两个支柱实行的是现收现付制，即用在职一代缴纳的养老金支付退休一代的养老金，这一制度的弊端在于很难应对人口老龄化的压力。随着较少的人口进入劳动力市场而较多的人口加入退休队伍，英国国家统计局2008年的数据显示，英国65岁以上人口赡养率在50年间从27%上升到了47%-49%，差不多两个工作人口就要赡养一名退休者。
这样一来，英国的养老金体系就面临着入不敷出的局面。英国第二大保险公司英杰华2010年9月22日发布的调查报告指出，英国养老金缺口为3790亿欧元，占GDP的26%，为欧洲最严重。与此同时，有工作的英国人感觉养老金缴费的负担越来越沉重，截至2012年，他们需要把薪水的33.8%用于缴纳养老金，而且这一比例未来还将继续增加。在这种政府和个人都不堪重负的情况下，自1986年以来，无论是保守党政府还是工党政府，都在不遗余力地对英国的养老金体系进行改革，其中的一些思路和举措，值得关注和总结：
首先，自1986年以来，英国开始改变政府大包大揽的做法，尝试把以前国家承担的部分养老责任向社会的私人部门转移。英国是现代福利国家的鼻祖，1948年出台的《贝弗里奇报告》奠定了英国“从摇篮到坟墓”的福利制度的基础。很长时间里，英国人为自己的福利制度自豪，再加上选举压力之下福利只能加不能减的刚性，导致英国的福利开支居高不下。1979年撒切尔夫人上台后，开始在各个领域推行市场化改革，养老金领域也不例外。撒切尔政府的养老金制度改革开始于1986年，具体做法包括：一是降低国家公共养老金的待遇水平；二是大力发展私人部门养老金计划，鼓励企业设立“职业养老金”；三是引入“个人养老金计划”。“个人养老金计划”不是由国家提供，也不是由雇主机构提供，而是由保险公司和其他金融中介机构负责设计并提供给个人选择的养老金计划。雇员可以像在超市购物一样，比较各家金融机构提供的“个人养老金计划”，选择最适合自己的产品。
撒切尔之后的历届英国政府，虽来自不同党派，但在减少政府养老责任、加强企业和个人在养老方面的投入上，思路却基本一致，没有根本分歧。这是因为形势比人强，随着老龄化的来临和加速，政府要包揽民众的养老金需求已经力不从心。在这种情况下，英国的养老金制度面临如下四个选择:一是老年人的生活状况可能变得更加糟糕，二是增加国民保险的缴费率，三是增加储蓄，四是延长平均退休年龄。第一种选择显然不能考虑，可行的做法是后面三种及其它们之间的多种组合。因此，英国的退休年龄不断延长，到2040年代末将达到69岁；个人缴费率不断增加；为了增加老年的保障，很多人也开始储蓄。
其次，英国大力改革公共部门的养老金计划。英国公共部门养老金计划属于第二支柱，涵盖地方政府雇员、国民医疗体系雇员、教师、军人等群体，占了英国人口的20%。而无论是覆盖率还是退休后的待遇，这部分人的养老金计划通常比私人部门要来得慷慨，而且退休的年龄一般还比私人部门早。自1997年以来，英国持续对公共部门的养老金进行改革，特别是欧债危机爆发以来，卡梅伦政府的改革力度更是空前，力图使公共部门的养老金计划和私人部门看齐，具体措施包括：提高退休年龄，增加缴费比例，将养老金与CPI挂钩，将养老金由过去的与退休前最后薪资相挂钩改为与职业生涯平均薪资相挂钩等等，从而大大降低了公共部门的养老金水平。比如原制度下，由于养老金水平与职业生涯缺乏关联与激励，使得提前退休现象严重，在雇员退休前大幅提升工资以期得到高养老金的现象普遍，通过改革，以上问题可以得到相应的改善。英国政府的这一系列举措大大触犯了公共部门员工的利益，引发了2006年和2011年两次大规模的公共部门罢工，一度使得英国2/3的公立学校停课、医疗服务几近停滞，但英国政府不为所动，坚持要将这项“痛苦的改革”进行下去。
第三，是通过金融市场实现养老金的保值增值。除了第一支柱之外，英国养老金的第二和第三支柱都可以投资到股票、债券等资本市场，甚至可以投资于艺术品和外国期权合同。为了实现高收益，养老金不仅投资于构成伦敦股市《金融时报》100种股票指数的大公司，也会投资于不动产、私募股权、风险投资基金等，这大大增加了其中的风险。为此，英国在1995年成立了养老金管理署，负责监管养老金入市，以预防管理不当和欺骗；该署有权对受托人的资格进行审查和认定；该署还被授予一定的司法权，可直接对违反职责的受托人和有关机构进行处罚；为了保护受益人的利益，养老金管理署甚至有权根据雇主或受托人的请求，命令一项养老金计划终止，或由另一项计划取代。
从英国养老金改革的历史可以看出，随着老龄化社会的来临，完全依赖政府进行养老已经不现实，个人和企业养老负担的增加将不可避免，在这种情况下，公共部门的养老特殊化待遇必须去除，这样才能说服民众支持改革。而为了实现养老金的保值增值，入市同样不可避免，这样一来，通过强有力的监管避免系统性风险就显得尤为重要。
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